A reserva de vagas para pessoas com deficiência e reabilitadas da Previdência Social (PCDs) no mercado de trabalho brasileiro foi formalmente instituída pela Lei n. 8.213/1991, que estabeleceu percentuais obrigatórios de contratação para empresas com cem ou mais empregados.
No âmbito das licitações públicas, a primeira previsão legal relacionada à reserva de vagas surgiu com a Lei n. 8.666/1993, que, apesar de não impor qualquer obrigação direta às empresas contratadas pela Administração Pública, estabelecia critério de desempate e de preferência favorável às organizações que comprovassem o cumprimento da cota de PCDs.
Com efeito, de acordo com o artigo 3º, §2º, V, do referido diploma legal, seria assegurada preferência, dentre outros, aos bens e serviços produzidos ou prestados por empresas que comprovassem o cumprimento de reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência ou para reabilitado da Previdência Social e que atendessem às regras de acessibilidade previstas na legislação. Do mesmo modo, a legislação também estabelecia, em seu art. 3º, 5º, II, a possibilidade de atribuição de margem de preferência bens ou serviços fornecidos por empresas que comprovassem o cumprimento da reserva de cargos, nos termos da legislação específica. Ou seja, a reserva de cargos era prevista como critério de desempate ou para estabelecimento de margem de preferência.
No entanto, tais previsões tiveram impacto limitado na prática, uma vez que a aplicação dos critérios de desempate e de preferência nem sempre ocorriam na prática. Como consequência, a comprovação da cota de PCDs nunca se consolidou como um diferencial competitivo relevante nos certames públicos e o incentivo à inclusão permaneceu tímido no setor.
A verdadeira mudança de paradigma ocorreu com a entrada em vigor da Lei n. 14.133/2021, que trouxe inovações substanciais ao regime de licitações e contratações públicas. Diferentemente da Lei n. 8.666/1993, que apenas concedia uma preferência às empresas que cumprissem a cota, a nova legislação passou a exigir que todas as empresas participantes de licitações públicas comprovem o cumprimento da reserva de vagas já na fase de habilitação.
O art. 63, IV, do referido diploma legal estabelece que os licitantes devem apresentar declaração de atendimento às exigências legais de reserva de cargos para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social, tornando essa comprovação um requisito obrigatório para participação no certame. Além disso, a exigência não se limita ao momento da licitação: durante toda a execução do contrato, o contratado deve manter o cumprimento da cota e apresentar, sempre que solicitado pela Administração Pública, a devida comprovação do preenchimento das vagas reservadas, conforme redação expressa do art. 116, parágrafo único. Indo além, o referido diploma legal prevê, ainda em seu art. 92, XVII, a obrigatoriedade de inclusão de cláusula nos contratos administrativos que estabeleça o dever do contratado de cumprir a exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, dentre outros, para pessoas com deficiência e para reabilitados da previdência social.
Ou seja, pode-se dizer que, na aplicação da Lei n. 14.133/2021, a reserva de cargos para PCD e para reabilitados da Previdência Social é um requisito absoluto de habilitação, o qual deve ser exigido em todos os casos, com exceção, naturalmente, das hipóteses em que a legislação específica sobre PCD não exigir a reserva de cargo ou, então, na hipótese de particularidades do licitante que afastem a exigência.
A evolução normativa evidencia uma progressiva ampliação da responsabilidade das empresas quanto à inclusão de PCDs no mercado de trabalho. Se, inicialmente, a obrigatoriedade se restringia ao setor privado, com impacto limitado sobre contratações públicas, a Nova Lei de Licitações impôs um novo patamar de exigência, tornando a reserva de vagas um critério vinculante para participação e manutenção de contratos administrativos. Essa mudança representa um avanço relevante para a promoção da inclusão social, ao utilizar o poder de compra do Estado como ferramenta para fomentar a empregabilidade de PCDs.
No entanto, apesar do avanço normativo, a obrigatoriedade trazida pela Lei n. 14.133/2021 também apresenta desafios consideráveis para empresas que desejam participar de licitações públicas.
Isto porque, muitas organizações enfrentam dificuldades para contratar e reter profissionais PCDs, seja pela escassez de mão de obra qualificada, seja pela necessidade de adaptações estruturais e operacionais para acolher esses trabalhadores. Muitas organizações alegam que não encontram candidatos que preencham os requisitos técnicos exigidos para determinadas funções, especialmente em setores como engenharia, segurança e transporte. A ausência de políticas públicas voltadas para a capacitação de PCDs agrava esse cenário, tornando a inclusão uma barreira prática e não apenas legal.
A jurisprudência trabalhista já reconhece essa realidade e, por isso, admite a flexibilização da exigência de atendimento à reserva legal prevista na Lei n. 8.213/1991, nos casos em que as empresas comprovem esforços efetivos para o cumprimento da reserva legal, sem, contudo, alcançar os percentuais exigidos.
Nesse sentido, inclusive, já foram estabelecidos alguns critérios objetivos para avaliar o empenho efetivo das empresas no atendimento à reserva de vagas, tais como:
(i) a realização de diligências junto a órgãos como o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), a Associação de Pais e Amigos do Excepcionais (APEA) e/ou instituições de assistência social ligadas aos entes federativos, visando preencher as vagas destinadas às pessoas com deficiência ou reabilitados, sendo essas tentativas frustradas por motivos alheios à vontade das empresas;
(ii) divulgação ampla em jornais de grande circulação e entidades de emprego, com vagas destinadas a portadores de deficiência;
(iii) celebração de convênios visando ao preenchimento das vagas;
(iv) publicização de anúncios em diferentes meios de circulação;
(v) a implementação de programas de capacitação e promoção de adaptações no ambiente de trabalho e nos processos produtivos das empresas.
Transpondo essa questão para o âmbito das contratações públicas, a tendência inicial dos órgãos de controle tem sido adotar o mesmo entendimento da jurisprudência trabalhista. Nesse sentido, é o que se depreende, por exemplo, do Parecer n. 00118/2024/CGAQ/SCGP/CGU/AGU, expedido pela Advocacia-Geral da União (AGU), em 16/04/2024.
No âmbito da referida consulta, a AGU – citando o entendimento do Tribunal Superior do Trabalho –, esclareceu que nem sempre haveria disponibilidade de pessoas que se enquadrem no quantitativo mínimo abstratamente previsto para beneficiários reabilitados ou pessoas portadoras de deficiência, não sendo possível penalizar a empresa por tal situação. Assim, de acordo com o órgão, a interpretação mais adequada para a expressão “reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social”, prevista no art. 63, IV, da Lei n. 14.133/2021 seria no sentido de que: “a) a empresa deve destinar o percentual de cargos, previsto no art. 93 da Lei 8.213/91, às pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social; b) a eventual não ocupação de tais cargos destinados deve se dar exclusivamente por razões alheias à vontade da empresa; c) a empresa efetivamente deve estar empreendendo esforços para preencher o percentual legal de vagas”.
Uma vez preenchidos os requisitos acima, deve ser considerada legítima a simples declaração feita pelo licitante de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social. Além disso, o órgão também pontuou que a exigência de declaração por parte do licitante, prevista na Nova Lei de Licitações, não deve ser confundida com a exigência de apresentação de certidão do Ministério do Trabalho e Emprego sobre o efetivo emprego de pessoas com deficiência ou beneficiários reabilitados da Previdência Social, conforme o percentual previsto no art. 93, da Lei n. 8.213/1991. O mesmo entendimento foi, posteriormente, reiterado por meio do Parecer n. 00571/2024/CGSEM/SCGP/CGU/AGU.
No âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), a questão foi apreciada, inicialmente, no Acórdão n. 508/2024-Plenário. Na ocasião, analisava-se Representação formulada para tratar de possíveis irregularidades ocorridas em pregão publicado por um hospital universitário. De acordo com o Representante, teria ocorrido a habilitação indevida de licitante que não teria atendido ao requisito de qualificação previsto no art. 63 da Lei n. 14.133/2021 quanto à reserva de vagas para pessoas com deficiência e reabilitados da previdência social nos termos exigidos na legislação de regência.
Ao decidir sobre o caso, no entanto, a Corte de Contas entendeu que não teria ocorrido violação à referida exigência, na medida em que a licitante teria apresentado Termo de Compromisso firmado com o Ministério Público do Trabalho (MPT), com prazos e condições para observar as cotas relativas a PCD, no qual eram reconhecidos os desafios enfrentados pela empresa para o preenchimento dessas vagas. Com efeito, apesar de, naquele momento, a empresa não atender efetivamente o percentual legal de reserva de vagas exigido na Lei de Cotas, já estava em “processo de aderência à legislação”, não se verificando, assim, burla à observância da reserva de cargos exigida no art. 63, IV, da Lei n. 14.133/2021, tampouco apresentação de declaração falsa por parte da licitante.
Mais recentemente, o TCU voltou a se manifestar acerca do tema sob uma nova perspectiva por meio do Acórdão n. 523/2025, de relatoria do Ministro Jorge Oliveira. Na ocasião, estava em análise Representação formulada por licitante que participava de um pregão eletrônico para contratação de empresa especializada em serviços de prevenção contra incêndio e pânico. De acordo com a Representante, a empresa habilitada teria apresentado declaração falsa de cumprimento da reserva de vagas, uma vez que a certidão emitida pelo Ministério do Trabalho e do Emprego indicava um quantitativo inferior àquele exigido em lei.
Na instrução do processo no âmbito do TCU, a licitante habilitada apresentou documentos em que demonstrava os esforços adotados para o preenchimento das vagas, bem como uma certidão atualizada do MTE indicando o cumprimento da reserva de vagas.
Ao analisar a questão, a Corte de Contas reconheceu a importância da inovação trazida pela Lei n. 14.133/2021, a qual “tem o objetivo claro de se tornar um mecanismo de política pública destinada a reduzir o quadro de desigualdade e vulnerabilidade de categorias específicas”.
Por outro lado, em posicionamento semelhante àquele adotado pela AGU, a Corte de Contas afirmou que a exigência de observância à reserva de cargos deve ser interpretada de acordo com os princípios que regem as contratações públicas, com destaque para a competitividade, economicidade e interesse público. Assim, esclareceu que o que deve ser efetivamente exigido dos licitantes é a declaração formal de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da previdência social, não sendo possível atrelar a sua habilitação à apresentação de documentos comprobatórios específicos, a exemplo da já mencionada certidão do Ministério do Trabalho e Emprego.
A Corte de Contas advertiu, no entanto, que, apesar de ser suficiente para fins de habilitação a mera declaração formal do licitante de que atende a reserva de cargos prevista em lei, sua desconformidade com a realidade pode trazer implicações.
Portanto, o que se verifica é que o posicionamento que tem prevalecido no âmbito dos órgãos de controle é de que exigência de reserva de vagas deve ser analisada com base na realidade do mercado de trabalho, evitando-se a adoção de um formalismo excessivo e desproporcional no âmbito das licitações públicas, na forma do que já vinha sendo definido pela legislação trabalhista, o que, de fato, parece o caminho mais ponderado.
Afinal, se, por um lado, é fundamental que o Estado utilize seu poder de compra para fomentar a empregabilidade de PCDs, por outro, é igualmente necessário garantir que a exigência não se torne um entrave injustificado à participação de empresas nos certames. Assim, para que a reserva de vagas alcance seus objetivos sem comprometer a eficiência das contratações, é imprescindível que sua aplicação seja acompanhada cada vez mais de critérios claros, razoáveis e proporcionais, assegurando que a busca pela economicidade e competitividade esteja alinhada com a promoção da inclusão social.
